国家管理体制下的行政体系模式

导语：在当今社会，国家管理体制下的行政体系模式一直是政治与社会关注的焦点，而且国家管理体制是一个庞大的系统，涵盖了行政、立法、司法等多个领域，其运作方式直接影响着国家的治理效率和公共服务质量，下面就一起去看看国家管理体制下的行政体系模式和国家管理体制是什么吧！

国家管理体制下的行政体系模式

自然资源

自然资源的范畴，所有权、国家行政管辖权、管理分类、国家许可证制度和授权等，是国家管理的基础。一般，各国将自然资源大致划分为：土地资源、水资源、矿产资源、生物资源、海洋资源等几大类，而各类资源的范畴及分类各国则相差甚远。有的依其自然状态，有的依开发利用和市场价值，还有的是根据规划的准则定义来划范畴的，以便分类指导，进行管理。资源所有制形式不是一成不变的。

随着时空发生变化的情况是常见的。有的国家采取改革、收回、征用等方式转变其所有权，也有的借助国家行政管辖权直接弥补所有制造成的影响。纵观各国自然资源所有制形式，似乎并不明显受制于其社会制度。发达国家的一些重要资源属国家、公共所有权体系的有之，而发展中国家有些资源属私人所有，经过改革后的原苏联、东欧国家的某些自然资源所有权体系也在发生着变化。目前，各国自然资源所有制的形式，大致可分为以下三种体系：

(1)属国家所有权体系;

(2)属公共(共同)财产，国家(联邦)、省(州、区)、市、县等各级政府所有权体系;

(3)属国家(联邦)政府、省(州、区)、土著民族群体和私人所有权体系。资源的各种所有权体系，对各国的资管理有着不同的影响，各种所有制带来的消极作用，往往通过政府行政管辖权来加以调整。各国行政管辖权力主要包括：制订法律制度、许可授权、租赁权、税收、产品销售和进出口贸易管理等权力。目前各国对资源的管辖机构及其职能体系大致可划分为以下几种模式。

一、中央集权制线性管理体系模式

这种模式是政府集中各地方政府管理权力，通过中央政府制定的法律实现其职能、空间管理。各管理部门间不存在组织和管理上的直接联系，直接向中央政府负责报告工作，由中央直接控制其资源管理。这种管理模式往往被计划经济国家和部分发达国家在全部资源管理或部分自然资源管理中所采用。现举例分述如下：

1.土地资源的行政管理

属这种管理模式的国家有原苏联、美国、日本、朝鲜等国家。以美国为例。美国内政部土地管理局对联邦土地实行层层负责的垂直领导。全国设13个区域土地管理办公室，58个地区土地办公室，143个资源区域土地管理办公室。内政部长颁布为实施《联邦土地政策管理法》及对公有土地的管理，利用和保护的有关规定所需的各种条例。联邦土地管理局局长、副局长、局长助理和配备的雇员及其行使的职权、待遇等，都是严格按政策管理法设置的，在进行管理时也必须遵守上述法律、法规和条例的各种规定。

根据与法律规定相一致的期限和其他适用的限制条件，通过行使地役权、颁发许可证、租赁、发布规章及其他措施，对公有土地的利用、专用和开发依法律进行管理。在公有土地的利用和占有的管理方面，授权内政部长及州的下属机构的法律实施官员，实施相应的行政机构的命令和法律并互相合作。内政部长可以组建若干个咨询委员会，每个委员会就其管辖区内的公有土地的规划，分等定级、保留、管理及处置等问题向内政部长提供咨询意见。农业部长制订与国有森林等系统中的土地有关的各种规章、条例。

在美国的土地政策管理法中对采矿权的登录和放弃、可登记的土地权的放弃、转让证书的改正、矿产收入、拨款等诸多管理项目都有明文规定。土地管理中关于牧地的管理由农业部长和内政部长联合研究，以确定西部11个州由他们自己管辖的土地的放牧价值，以便制订出放牧家畜的收费标准。内政部长或有关部长可以发放或吊销放牧许可证或租契。

内政部长和农业部长根据需要设立放牧咨询委员会，其职责是就拨用土地、管理规划、牧地改良基金使用等事宜向有关办事处的官员提供咨询意见或建议。管理法授权内政部长和农业部长授予或再授予地役权。内政部下设的土地管理局对被确认的自然生态保护区进行研究和复查，一旦确认划为生态自然保护区，则《原生态自然保护法》中的规定便适用于划定区域的管理。

综上可见，美国土地中央集权制线性管理是以严格的可操作性很强的立法为依据的。日本是个人多地少的国家，土地资源极为短缺(人均耕地不到0.5亩)。鉴于这种情况，虽然日本土地属私有，但在《国土利用计划法》中规定严格限制土地交易，对每公顷土地交易都实行实地调查，规定限制区域和实行许可证制，管理地价。

2.矿产资源的行政管理

矿产资源的自然赋存决定了它的公共财产地位。因此，较多的国家实行一切矿产资源归国家所有权体系，但也有例外，如加拿大实行联邦和分区所有，而澳大利亚、南非、联邦德国则实行联邦、州和私人、土著民族群落所有权体系。在行政管辖权上，原苏联、英、法、意大利、南非、日本、挪威、墨西哥、智利、秘鲁等国家却都采取中央集权制线性管理体系模式。

这些国家通过中央政府的职能或空间管理方式达到集权的目的，而不受资源所有制的制约。矿产资源的管理实质是对矿业进行管理，体现这种管理的法律也多以“矿业法”或“矿山法”加以命名。(以日本为例。)日本虽属矿产资源极其贫乏的国家，但他却有十分完善而严格的矿业管理法。日本早在本世纪50年代就制定了矿业法，到80年代初为止，日本的矿业法已修改了20次。可见日本矿业法的反映灵敏及适应性之强。日本的矿业法中将废矿和矿渣，都视为矿物加以管理，可见对矿产资源的珍惜程度。

许多国家，在矿业管理中将矿业权分为钻探权与采掘权，将矿业权视为物权。《日本矿业法》对矿业权，租矿权、劝告及协调产业权、矿区的规模、矿业的申请、土地的使用与征用、矿害的赔偿、申诉，乃至地方矿业协会的建立、组织、职责等都有明文规定。日本对矿产资源实行法制管理，高度集中。这种法制管理自然资源的方法多被发达国家所采纳。

海洋资源

3.海洋资源的管理

采取中央集权制线性管理的典型代表是法国。法国在1981年设立了海洋部，其主要职能是统筹全国海洋管理工作并协调海洋资源的开发。海洋部下设海洋渔业和水产养殖管理局，海洋油气及其他矿物资源管理局和海洋生物能源局。在海洋部长领导下，由部长办公室主要负责人管理这三个海洋管理局。各沿海大区和省市也相应设立海洋管理机构，形成从上到下的中央集权制线管理体系。部长主持海洋资源的开发和管理委员会的工作，实施国内海洋立法，资助各有关部门的管理项目和活动。

1983年海洋部被撤消，组织了一个新的海洋管理机构——海洋国务秘书处，减少了原来三个管理局的人员，并增设了一个部际海洋委员会(管理的决策机构)和一个科学技术研究委员会(计划和管理活动的咨询和指导机构)，使海洋国务秘书处在海洋管理方面拥有更大的权力。海洋立法是管理海洋资源及其开发活动的基本设施。一般来说，这些法律和法规多为海洋资源的宏观管理而制定的一些原则性要求，如《日本海岸法》、美国的《海岸带管理法》、韩国的《海洋开发基本法》等。

日本的《日本防治海洋污染法》、《美国加利福尼亚州1970年海岸带条例》、《新加坡防止海洋污染法令》，澳大利亚等国的水下矿产资源法等种类繁多，而数量最多的乃是海洋石油和天然气的开发管理的立法，如英国的《大陆架石油规则》等则属单项专业立法。各沿海国家广泛采取行政管理措施，诸如协调、资助、补助、计划安排、指导、海洋功能区划等手段，行使海洋资源的管辖权。

由于海洋资源为全人类共有资源，其开发活动受到各国政府制约的程度高于其他经济活动领域，同时还由于海洋业经济尚不甚发达，所以目前多认为，海洋资源法制管理的难度大，多数国家往往制定单项专业性海洋法律、法规。不仅对不能再生的资源一些国家采取中央集权制线性管理系统，就是对诸如森林、水资源等可再生资源也多有采用这种管理系统的。

4.森林资源管理

巴西森林资源是依法进行中央集权制线性管理的。巴西森林法规定，其国土上的森林和公认对土地有益的其他形式的植被，是全体公民的共同财富，按着森林法的限制行使所有权。在管理中明文规定永久保护区的范围。禁止以任何形式开发国家、州、市(县)自然保护区内的自然资源，规定非保护区内的森林采伐控制定的法令条例进行，森林中的动植物的贸易必须经主管当局的批准方可进行，对私人所有的森林也明文规定必须按主管当局规定，保证伐区的覆盖率标准获许可证后才准采伐。在执行上述管理中，联邦政府通过农业部的专门机构或同州、市(县)签订合同，直接监督法律的执行，并为此建立必要的管理机构，对森林资源进行监督和保护，甚至由警察当局采取行动。

对违法的处罚是十分严历的，如未经批准，在公共林区或永久性保护区域开采沙、石、石灰石或其他矿产品则构成刑事犯罪，判处3—12个月监禁或罚款，或同时并罚。为管好森林资源，巴西联邦法公布之后两年，任何当局不准采用没有森林教育的课本。巴西联邦森林法规定设立联邦森林委员会，作为森林政策的咨询和立法机构。日本、美国、联邦德国等发达国家，不管其现行森林所有制如何不同，而对森林的管理多是中央集权制线性管理体系模式。

二、中央和地方分权制面性管理模式

1.矿业资源管理

美国、加拿大、澳大利亚、瑞士、巴西等联邦制国家采用分权式管理体制。美国是“职能-分权”，加拿大是“空间-分权”，联邦德国是“空间、职能-分权”管理体制。澳大利亚根据矿产资源所有权进行中央和地方分权管理。联邦所有权矿产资源包括石油、天然气、岩盐，含铀、钍的矿物原料;州的矿物原料，即是脱离土地权依法申请勘查和开采的矿产资源，其中主要有铁、锰、铬、钼、锡、铝、钛、铍、铜、金、银、铂族金属，铅、锌、锂和稀土元素等。

澳大利亚的矿产机构是以联邦和州分权管理单位。联邦政府初级产业和能源部，1987年组建与矿政管理有关的部门有：自然资源管理局、石油管理局、煤炭核能局、矿产资源和地球物理局、能源计划局等，其职能是管理辖区的矿产、石油、煤、铀矿产资源的勘查和开采授权许可或租用，生产安全和资料信息等行政管理工作。州政府主管矿产的机构执行州内矿产资源行政管理的全部职能。

上述管理属“空间—分权”式管理体系。加拿大联邦能源、矿业和资源部(EMR)为行政、工业和研究的综合部。行政管理机构有：矿业局、地质调查局、资源开发局、矿产政策局、国家能源局等。其管辖区按地区划分。矿政的职能是行使矿产的勘查和开采许可、出租、矿产经济评价。各州政府中多设置能源和矿产部。加拿大对矿产资源的管理属“联邦-地方空间分权”制面性管理体系。

2.水资源管理

由于各国的政治体制、经济、社会、历史发展及自然环境等方面的差异，水资源的管理方式亦各不相同。美国、加拿大、澳大利亚三国都是联邦制国家，早期的开发历史相似。他们都有较完善的管理水资源的政府机构和法规。三国的法律都强调保留各州(省)对水资源管理的自主权，水资源的所有权归各州(省)，管理原则是谁有谁管，但那些与全国利益有关的权力为联邦政府所控制。联邦政府有权控制和开发国家河流，并在其开发中居领导地位。联邦的法律适用于全国，州(省)的法律仅在本州有效，并不得与联邦法律冲突。

水权是管理的基础，这是一个复杂的问题。上述国家为水权打官司的现象不乏存在。美国的水权分河岸权和优先占用权两种。美国东部各州实行“沿河用水法”。西部各州以优先占用水权为主实行“优先用水法”。美国各州用户欲获专有水权，须提出申请、由州水资源管理部门审批。澳大利亚和加拿大资源为国家所有。澳大利亚各州政府有第一用水权和供水责任，而私人得从州政府取得用水权，从而减少了整个水权的争议。加拿大联邦政府通过水资源法规定用水户申请用水许可证，获准后才能取水，此外，加拿大各州对水权也有一些具体的法律条文规定。

自本世纪70年代以来，各国十分重视水资源的管理工作，重视对水资源的全面管理和对水资源及环境方面的保护，成立了相应的水资源管理机构。上述三国的管理主要是州(省)政府的责任，州(省)政府常依其具体情况，对本州(省)水资源的规划、开发、利用、保护和管理等制定规范;州(省)级水机构主要负责水资源规划、水质管理、水利工程设计、施工和运行管理。市(县)政府没有立法权，只根据州立法供水，管理日常工作。

自然资源

3.可更新的自然资源管理

一般认为，对可更新自然资源的管理是很复杂的，且其供求、使用随时间的变化差异很大。因此，查清资源的变化，并随时对其加以审查修订是非常有益的。制订一个公共和私人相结合的扩大可更新资源的研究纲要，以便使对自然资源的管理建立在科学和生态学的基础上。

《美国森林和牧地可更新资源法》就是具体体现了上述意图的立法。该法共分三章：第一章规划;第二章研究，第三章扩大可更新资源纲要。这三章都是围绕管理并用好可更新资源而制订的。

鉴于绝大部分森林和牧地置于州(省)、地方和个人的管理之下，而绝大部分商品的生产和服务是以这些非联邦管辖的可更新资源为基础的这一事实，美国联邦政府采取切实可行的措施鼓励管好这些资源。

第一章规划。规定农业部长的职责是，起草可更新资源纲要，制订并保存综合的，尽可能详尽的所有国有森林系统土地和可更新资源的报表，作为估计书的一部分，为国有森林单位制定保存土地和资源管理计划，在各州组织起草位于非联邦所属土地上的可更新资源的保护、利用及管理规划时，起草各种估计书，调查报告及纲要。农业部长应采取各种措施以确保国有森林系统的可更新资源的开发和管理与60年代综合利用的要求相一致的，农业部长在贯彻本章诸规定时，可利用来自联邦、州和私人组织得到的各种资源和信息，限制每一个国有森林单位每年销售的木材数量。在实施本草案和其他适用于森林服务和法律所赋予他的职权时，农业部长可颁发条例，在认为必要则可制订有利于实施本章诸规定，则可制订之。

第二章研究。国会认定必须作出很多科学的发现和技术改进并将它们用来支持资源的保护、利用和管理。国会授权农业部长建造、设立及维护各种研究设施;获得财产和投资，提供竞争性的补助，确定补助范围和目的及先决条件。

第三章扩大可更新资源的各种纲要。国会认定扩大纲要的意义、目标，纲要的一般性权力、州的各种纲要等。农业部长呈交国会报告。

可更新资源扩大纲要的主要内容包括：

(1)鱼类和野生动物的管理

(2)牧地管理

(3)木材管理(木材利用、砍伐、木材销售、木材制品的销售)

(4)水道管理

(5)关于城郊区植树和管理的规划。美国可更资源新法是可更新资源管理的一个系统工程的概括，是可更新资源管理的重要依据。

三、中央和地方联合权制线面性结合管理模式

印度对矿产资源的管理是这种管理体制的一个典型代表。印度中央政府颁布通用全国的矿业资源法律和法规，拥有对一切矿产资源的管辖权，执行重要的矿产种类项目审批，沿海和大陆资源授权发证。各邦政府执行邦内矿产资源勘查和开采发证管理。县政府执行次要矿产开发和申请和发证管理。各级政府矿政机构设于各种工业部门。中央政府的钢铁和矿矿业部、能源部、化工部和化肥工业部和原子能工业部等下设矿山局和地质局执行矿政管理，各邦政府的各工业部下设与中央政府相似的矿政机构，而它们和中央矿政机构无垂直的组织关系，而是受邦政府各部直接领导。

南非亦属这种管理模式。在中央和地方政府部门下设矿政管理机构，执行国家统一的政策和法规，地方矿政机构负责管辖权限内的矿政事务。邦矿业委员会和班图人行政发展部分别组织矿政机构进行勘查和采矿权许可和出租。印尼、巴西等国矿政管理均属这种模式。

四、一揽子分散权力制管理体系模式

这种管理模式越来越被各国政府所重视并有选择地被采纳，其特点是，以自然综合体为单元，作为对象进行某些专项自然资源管理，如流域、海岸带、山地、矿区等。以下就几个典型例子进行探讨

1.按流域进行管理的模式

以美国田纳西河流域为例。田纳西河流域管理局(TVA)成立于1933年，是一个综合开发流域内各种自然资源的企业机构，管理局属美国联邦政府，它的领导机构是董事会。董事长由总统提名，参议院同意后任命，下设总经理办公室，下分环境规划和环境保护、水利、工程建设、申办航运、农业与化学发展、森林、渔业和野生动物等14个处。罗斯福总统称它是“一个拥有政府机关的权力，同时又具有私营企业的灵活性和主动性的机构”田纳西河流域管理委员会取得成绩的主要原因之一，是它的组织和管理机构的权力分散。流域管理局具有广泛的开发利用和管理其境内各种自然资源的权力，其主要任务是：①防洪，②发展航运，③在满足前两者要求的前提下，开发水力，④合理利用土地资源，⑤森林、⑥提高流域内居民的经济和社会福利。管理局总部设在流域中部的维斯维尔，在40年代初水利建设高潮时，管理局的职工总数达4万余人。

总结半个世纪以来田纳西河流域管理局在流域管理方面的主要经验是：(1)政府的重视和决心。在既定政策下，持之以恒;有一定资金保证，政府大量投资收购私人的大坝和企业。(2)流域管理有科学依据并有经济效益分析。每项具体计划都要通过勘查研究，可行性研究和详细设计三个程序。(3)在战略上实行全面的、综合的、长远的管理，在具体实践上则是有层次、有侧重地发展各主要环节。(4)机构稳定，政策连续，管理健全、严格、讲求效率。(5)采取动态计划和设计。(6)重视科学家的意见和知识。

英国的水资源管理也是以各河流域管理为管理的基础单元。《英国1963年水资源法》以法律规定列出了各河流域管理局的名称及管辖区。后来，各河流管理局为水管局所取代。

印度达莫尔河流域于1948年建立公司，以后将公司改为管理局，是政府的一个部门，负责河流航运、防洪、发电、农业及其自然资源的开发管理。巴西的圣弗朗西斯河1984年成立流域委员会，是联邦机构，直接对总统负责，负责流域内的水资源及其有关资源的开发、协调和执行工作。联邦德国设6个流域协会，其机构和职能都近似，只是业务范围不同。法国根据水法设立了6个流域机构。在上述所说的流域管理机构中，有些管理机构是专业性的，有的则是流域自然资源开发利用的协调管理机构。

2.按山区进行管理的模式

以美国阿巴拉契山地区为例。阿巴拉契山地区委员会是该地区13个州管理自然资源、经济和社会发展的州际联合组织。该组织是根据阿巴拉契山地区开发法案的授权建立起来的。委员会的成员是13个州的州长，以及由参议院提名通过并由总统任命的常任主席。各州选出1名理事作的阿巴拉山地区委员会事务的负责人。

法案授于阿巴拉契山地区委员会以广泛的权利，负责近400个县的资源开发工作，其中包括管理山地与防止土地侵蚀，重整由于采矿而遭破坏的土地，支援林业开发组织，实施水资源综合勘测，建设新开发地区的公路系统，向中、低等收入者的房屋建筑提供技术援助、建筑贷款等。根据法律规定，项目由各州提出，交委员会，经委员会通过方予采纳、委员会的提案必须经13个州的多数州长和常任主席的同意方能实施。委员会的经费由联邦政府和阿巴拉契山地区的有关州均摊。

3.按垦区进行管理的模式

美国联邦垦务局创建于1902年，总部设在华盛顿，属美国内政部直接管辖，其主要任务是解决西部17个州的干旱问题，同时还承担水力发电和城市工业、居民用水等任务。

垦务局把美国西部17个州按流域划分为7个业务区，每个区设有自己的办公室。在近80年中，垦务局在西部17个州已建泵站174个，管理水库330余座、河道总长2.4万公里，灌溉农田5400万亩，水电站50座，装机容量1000万千瓦，年发电量400亿千瓦小时。美国西部17个州在联邦垦务局的合理管理下，收益很大，干旱缓和，农业灌溉，工农、城市用水条件等都大为改善。

五、社区的非官方直接管辖制体系模式

以社区作为自然资源管理体系的一个基础单元。为加强加勒比海地区的社区自然资源的管理工作，艾弗斯、林纳德(国际自然资源保护联盟加勒比地区顾问)给社区下的定义是：一个有共同利益、利害关系、宗教信仰的相互影响的人群居住区。他并把自然资源的社区管理的任务规定为：建立法规、确定劳动力、资金和技术，并由此决定着人类利用自然资源的地点、范围和条件，进而确定自然资源的消耗和更新的速率。

社区管理体系是一个作为共同管理结构中的组成单元。简言之，以社区进行管理具有下述优点：

(1)生产资料从其规模上看可以更小，可为每个成员提供更多地共同参与如何利用自然资源的决策机会，每个成员能够更好地分享自然资源开发利用所获得的利益，而不受主观的管理机构做出的决定所压抑，充分调动社区成员的积极性。

(2)这种管理体制在经济和技术上是有效的。资源利用者能更加明确他们管理自然资源的行动和责任，因而能提供各种当地资源及传统的行之有效的经验和知识，同时还可实现社区成员对资源的监视和管理。

(3)能适应和反应当地自然资源和社会的局部变化，并能迅速做出反应。

(4)这种社区的管理方法是一种稳定社会的措施。这是任何一种由政府集中管理所难以，甚至是不能实现的。

欲达到上述目的，需要在几个层次上采取行动，加强以社区为基础的组织机构。这里有以下几个问题有待研究解决。

(1)研究人民大众的自然资源利用和管理系统及其建档。

(2)确定和提供立法文件，明确社会的管理机构及其职能。充分利用参与制定开发方案的机会。

(3)明确制定共同管理协定，明确各成员的权利和义务，建立自然资源利用的规章及奖惩办法。

(4)建立管理网络并规划、组织培训。

(5)研究各非官方组织的“调解人”，“中间人”和催化剂”等作用。

(6)政府的作用是授权社区有实施自然资源管理的职能权力，在地方安排不力或无效时，政府机构有权强制执行社区管理职能。政府机构还应有提供仲裁、解决争端的作用。

国家管理体制是什么

国家管理体制是一套用于管理国家的制度、机制、法律法规等，其核心在于如何通过组织形式和相互协调来实现国家管理的任务和目的。

国家管理体制涉及国家治理体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制。其包括国有资产管理体制、社会管理体制、财政管理体制、行政管理体制等。这些体制共同构成了国家管理的框架，规定了中央和地方、政府和企业在管理方面的范围、权限、职责、利益及其相互关系。例如，在财政管理体制中，会划分中央政权和地方政权以及财政部门和其他国家机关在财政管理方面的职责、权力、收支范围等。而社会管理体制则涉及社团管理、社会保障、社会治安、社会应急、社会服务、社区管理、社会工作体制和社会政策决策体制等方面。

此外，国家管理体制还受到国家本质和政治制度的影响，如中国的国家管理体制就体现了“政治集权、行政分权”的特征，同时在财政和社会治理方面也实行了分权政策。